Глава 28
УПРАВЛЕНИЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ И ОХРАНОЙ
ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ
§1. Организационно-правовые
формы управления использованием и охраной
природных ресурсов
В соответствии с Конституцией РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов (ст. 9).
Следует различать использование и охрану природных ресурсов. При их использовании достигаются определенные хозяйственные и иные цели (добыча, переработка и т. п.). Цель охраны - предотвращение экологически вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду, обезопасить ее от загрязнения, порчи, истощения или разрушения. Названные цели взаимосвязаны и взаимообусловлены, так как рациональное использование природных ресурсов предполагает бережное к ним отношение, недопущение необратимых для них последствий, то есть их охрану.
К ведению РФ относится установление основ федеральной политики и федеральных программ экологического развития России, а к совместному ведению РФ и ее субъектов - вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; земельное, водное, лесное законодательство, а также законодательство о недрах и об охране окружающей среды (ст. 71-72 Конституции РФ).
Основными законодательными актами в данной области являются федеральные законы: "О недрах" от 21 февраля 1992 г.1, "Об экологической экспертизе" от 23 ноября 1995 г.2, "Об особо охраняемых природных территориях" от 14 марта 1995 г.3, "Об охране атмосферного воздуха" от 4 мая 1999 г.4, "О государственном земельном
454
кадастре" от 2 января 2000 г.1; "Об охране окружающей среды" от 10 января 2002 г.2, Водный кодекс, Лесной кодекс3, Земельный кодекс.
Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия; организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы России и т. д.
Значительна компетенция органов исполнительной власти субъектов РФ: утверждение территориальных экологических программ, учет и оценка состояния природных ресурсов, руководство экологической службой, контроль за использованием и охраной земель, лицензирование и т. д.
В настоящее время Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. "О структуре федеральных органов исполнительной власти" произошло значительное объединение функций по управлению в области использования и охраны природных ресурсов. Сократилось число федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции управления в области использования и охраны природных ресурсов. Названные функции сосредоточены в основном в Министерстве природных ресурсов Российской Федерации (Минприроды России), Положение о котором утверждено Правительством РФ 25 сентября 2000 г.4
Минприроды России является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов и окружающей природной среды, обеспечения экологической безопасности, а также координирующим в случаях, установленных законодательством, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.
Минприроды России является федеральным органом управления государственным фондом недр и лесным хозяйством, а также специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда, в области охраны озера Байкал. Оно является специально уполномоченным государственным органом в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, охраны окружающей природной среды,
455
государственной экологической экспертизы, охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира и среды их обитания, охраны атмосферного воздуха, осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель, а также в пределах своей компетенции в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных). Свои полномочия Минприроды России осуществляет непосредственно или через свои территориальные органы. В его ведении находятся предприятия, особо охраняемые природные территории, специализированные инспекции и иные организации.
Функции Минприроды в области реализации государственной политики в сфере природопользования и охраны окружающей среды: разработка с участием других федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ основных направлений изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов, охраны окружающей природной среды, развития системы особо охраняемых природных территорий и сохранения биологического разнообразия; организация выполнения федеральных целевых программ геологического изучения недр и развития минерально-сырьевой базы; рационального использования, восстановления и охраны водных объектов; использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов; охраны окружающей природной среды; участие в разработке и реализации федеральных и территориальных целевых программ, включающих в себя вопросы природопользования, охраны окружающей природной среды, водообеспечения населения и объектов экономики и др.
Функции Минприроды России в области управления государственным фондом недр: организация и обеспечение государственного геологического изучения недр, стратегии и основных направлений воспроизводства минерально-сырьевой базы с целью удовлетворения потребностей экономики в минерально-сырьевых ресурсах и др.
Функции Минприроды России в области управления использованием и охраной водного фонда: установление для субъектов РФ лимитов водопользования (водопотребления и водоотведения) по водным объектам, отнесенным к федеральной собственности; регистрация договоров на пользование водными объектами, согласовывание мест размещения хозяйственных и иных объектов, а также осуществление всех видов работ на водных объектах и в их водоохранных зонах. На него возложена организация эксплуатации водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных, других гидротехнических сооружений, находящихся в его ведении.
В компетенцию Министерства входят также обеспечение и осуществление мероприятий по восстановлению и охране водных объектов, установлению водоохранных зон и соблюдению режима
456
хозяйственной деятельности в пределах этих зон; утверждение правил эксплуатации и пользования водными ресурсами водохранилищ; ведение Российского регистра гидротехнических сооружений, государственного учета поверхностных вод и их использования и т. д.
Функции Минприроды России в области управления использованием, охраной, защитой лесного фонда, воспроизводством лесов и ведением лесного хозяйства: организация и обеспечение рационального, многоцелевого, непрерывного и неистощительного лесопользования; воспроизводства, охраны и защиты лесов; выполнение мер по лесному семеноводству, рациональное использование земель лесного фонда, сохранение и усиление средообразующих, защитных, водоохранных и иных полезных природных.свойств лесов; обеспечение осуществления прав владения, пользования и распоряжения лесным фондом; государственный учет лесного фонда, проведение лесоустройства, выполнение лесхозами работ по уходу за лесами; выдача разрешительных документов на право лесопользования; осуществление государственного пожарного надзора в лесном фонде и в лесах, в него не входящих; осуществление мероприятий по обеспечению безопасного ведения лесного хозяйства на участках лесного фонда; создание государственной лесной охраны РФ; организация егерской службы и ведение охотничьего хозяйства в комплексе с лесным хозяйством в лесхозах и др.
На Минприроды России возложены функции в области охраны окружающей природной среды. Основными из них являются: обеспечение совместно с другими федеральными органами исполнительной власти разработки природоохранных и экологических требований для их учета в государственных стандартах, ведомственных инструктивно-методических и нормативно-технических документах; разработка, согласование, утверждение по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти нормативных актов и инструктивно-методических документов по проведению экологической паспортизации производств, опасных отходов, хозяйственных и иных объектов и территорий.
На него возложены: разработка и утверждение по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти перечня работ и услуг природоохранного значения; государственное регулирование ввоза в РФ и вывоза из нее озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции; руководство и общее методическое обеспечение работ по нормированию выбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду; утверждение нормативов предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду и т. д.
Минприроды России распределяет финансовые средства территориальным органам, предприятиям, организациям, находящимся в его ведении, осуществляет контроль за их целевым использованием;
457
создает, реорганизует, ликвидирует свои территориальные органы, находящиеся в ведении Министерства предприятия и учреждения и т. д. Минприроды России осуществляет лицензирование определенных видов деятельности, а также государственный контроль за соблюдением законодательства, правил, норм и т. д. в подведомственных ему сферах деятельности (за использованием и охраной земель, экологический, за безопасностью эксплуатации гидротехнических сооружений и т. д.).
Минприроды России наделено комплексом государственно-властных полномочий, позволяющих решать стоящие перед ним задачи. Основными из них являются: запрашивать у федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц информацию по вопросам, отнесенным к его ведению; прекращать, приостанавливать или ограничивать право пользования участками недр, водными объектами, участками лесного фонда, а также хозяйственную и иную деятельность, осуществляемую с нарушением требований законодательства в области природопользования и охраны окружающей среды, экологических норм и правил, заключений государственной экологической экспертизы, направлять представления об аннулировании лицензий, выданных другими органами исполнительной власти, в случае нарушения указанных требований, норм и правил.
Министерство вправе запрещать ввод в эксплуатацию объектов, строительство или реконструкция которых выполнены с нарушением экологических норм, правил и заключений государственной экологической экспертизы, посещение гражданами лесов в случае пожарной опасности; осуществлять государственный контроль, отнесенный к его ведению; давать обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений законодательства, режима пользования недрами, водными объектами, порядка пользования участками лесного фонда, а также экологических норм и правил; рассматривать в пределах своей компетенции дела об административных правонарушениях и налагать административные взыскания.
Решения Минприроды России и его территориальных органов, принятые в пределах их компетенции, обязательны для органов исполнительной власти, юридических и физических лиц. Свою деятельность оно осуществляет во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, местного самоуправления, общественными объединениями и гражданами.
В области управления использованием и охраной природных ресурсов функционирует Федеральная служба земельного кадастра России. Она является федеральным органом исполнительной власти по государственному управлению земельными ресурсами,
458
осуществляющим специальные функции по ведению Государственного земельного кадастра и государственного учета расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества, по землеустройству, государственной кадастровой оценке земель1.
Государственный земельный кадастр ведется в целях информационного обеспечения государственного и муниципального управления земельными ресурсами; государственного контроля за использованием и охраной земель; мероприятий, направленных на сохранение и повышение плодородия почв; землеустройства и т. д.2
459